Az Ukrajnai Magyar Demokrata Szövetség (UMDSZ) elnökségének nyilatkozata „A nemzeti kisebbségekről (közösségekről) Ukrajnában” című első olvasatban elfogadott törvénytervezettel kapcsolatban
Az Ukrajnai Magyar Demokrata Szövetség az elmúlt két esztendőben más országos kisebbségi szervezetekkel együttműködve aktívan bekapcsolódott a nemzeti kisebbségek jogainak rögzítésével kapcsolatos törvénytervezet vitájába, a napvilágot látott tervezetekkel kapcsolatban számos elemzést és javaslatot fogalmaztunk meg és juttattunk el az ukrajnai törvényhozó és a végrehajtó hatalom képviselőihez.
Sajnálattal kellett tapasztalnunk, hogy konstruktív javaslataink nem köszöntek vissza a törvénytervezet elkészített szövegében. 2022 novemberének második felében azonban felgyorsultak az események, s egy online-fórumon már egy lényegesen átdolgozott szövegű tervezetet mutattak be, majd november 24-én a tervezet Ukrajna Legfelsőbb Tanácsában előbb bejegyzésre, majd december 1-jén első olvasatban (változtatások nélkül) jóváhagyásra került. A parlament egyúttal döntött a sürgősségi ügyrend alkalmazásáról is, ami azt jelenti, hogy a tervezet nagy valószínűséggel még idén decemberben elfogadásra és kihirdetésre kerülhet.
Bár szövegszerűen a tervezetbe számos újítás is bekerült, szellemisége, deklaratív jellege az elmúlt időszakban nem változott. Meglátásunk szerint a törvénytervezet nem alkalmas arra, hogy Ukrajna jogalkotásában megfelelő eszközül szolgáljon az Alkotmány rendelkezései, illetve Ukrajna a nemzeti kisebbségek jogainak védelmére vonatkozó megfelelő nemzetközi jogi kötelezettségeinek végrehajtásához. A törvénytervezet nem biztosít megfelelő intézményi alapokat és jogi mechanizmusokat a nemzeti kisebbségek jogainak érvényesítéséhez és védelméhez, még azokra a jogszabályi keretekre sem utal vissza, amelyek Ukrajna törvényhozásában jelen vannak.
A törvényalkotás jelen fázisában a hatályos jogszabályok szerint egyedül a parlamenti képviselők jogosultak módosító indítvány megtételére. Ugyanakkor amennyiben bármiféle módosító indítványt (kiegészítést) tartalmazó megkeresést fogalmazunk meg irányukba, gyakorlatilag elfogadjuk a tervezet első olvasatban elfogadott szövegét! Ez azonban ellentmondana mindannak a kétéves munkának, amelyet partnereinkkel közösen végeztünk!
Az Ukrajnai Magyar Demokrata Szövetség korábbi elvi álláspontjához ragaszkodva kijelenti – jelentős hiányosságai miatt nem tud azonosulni a kisebbségi törvény első olvasatban elfogadott szövegével, s továbbra sem ért egyet annak parlamenti elfogadásával!
Az UMDSZ Elnöksége
Зауваження до проєкту закону України «Про національні меншини (спільноти) України»
Номер, дата реєстрації: 8224 від 24.11.2022
Проєкт закону України «Про національні меншини (спільноти) України» (надалі – Законопроєкт), яка структурно складається з преамбули, п’яти розділів та двадцять одної статті розглянемо у послідовності викладення тексту.
Щодо назви Законопроєкт і визначення (дефініції) поняття національної меншини.
В зауваженнях і пропозиціях висловлених нами до попередніх редакцій цього Законопроєкт нами наводилися чисельні аргументи щодо недоцільності, хибності, шкідливості використання невідомого ні для міжнародно-правових, ні для українських національних законодавчих документів поняттям «національна спільнота». Тому є дивним подальше наполегливе бажання авторів використовувати дану термінологію. У зв’язку з тим, що Законопроєкт жодним чином не встановлюється юридичний статус національних меншин, як спільнот і запропонований документ не місить положень, які регулюють права та обов’язки таких колективів, а тільки осіб, які до них належать, вважаємо абсолютно зайвим оперування цим терміном. Його використання призводить також до небажаної казуїстики, шкодить юридичній «чистоті» тексту. Так, на приклад, у Пояснювальній записці до законопроєкту зазначено, що: «На шляху інтеграції до європейської спільноти Україна зобов’язалась забезпечити європейські стандарти захисту прав національних спільнот, …», при тому, що в Україні наявні зобов’язання щодо захисту прав національних меншин, зокрема, шляхом створення належних механізмів для реалізації таких прав. І жодних зобов’язань пов’язаних з національними спільнотами.
Тому у подальшій роботі над законопроєкт авторам слід уникати використання словосполучення «національна спільнота», навіть як додаткового елементу до основного поняття «національна меншина».
Визначення поняття національної меншини у ст. 1 Законопроєкт хоча і містить вищий, у порівнянні з тим, що наведено у чинному Законі України «Про національні меншини в Україні» перелік критеріїв віднесення до цієї категорії груп громадян, але невизначеність використовуваних низки понять не наближає до можливості їх чіткої ідентифікації та/або встановлення переліку таких груп. На приклад, не зрозуміло за якими мірилами слід визначити «сталість» чи «не сталість» певної групи громадян, які не є етнічними українцями? Або визначити «традиційність» чи «не традиційність» їх проживання на території України? А критерії щодо чисельності таких груп взагалівідсутні у визначені. Тобто, теоретично на захист прав встановлених законом може претендувати й група громадян, яка складається з двох осіб, які заявлять про те, що вони відповідають встановленим у ст. 1 критеріям.
Невизначеність у дефініції бенефіціантів Законопроєкт, адресатів – суб’єктів – носіїв прав і обов’язків, що ставить під сумнів реальність можливості практичного застування.
Тому, авторам у подальшій роботі над Законопроєкт при визначенні поняття «національна меншина» слід керуватися критеріями визначеними у ст. 1Рекомендації 1201 (1993) Парламентської асамблеї стосовно Додаткового протоколу до Європейської конвенції з прав людини у цьому питанні здійснивши належну імплементацію їх з урахування особливостей етнонаціонального складу України. На нашу думку, у другому абзаці преамбулі Законопроєкт неповно і юридично дещо некоректно визначені засадничі міжнародно-правові документи на яких слід базуватися та якими слід керуватися при прийнятті законодавства щодо захисту прав національних меншин. Оскільки, як зазначено в ст. 1 Рамкової конвенції про захист національних меншин, захист національних меншин та прав і свобод осіб які до них належать, є невіддільною частиною захисту прав людини, при регулюванні цієї сфери правовідносин слід керуватися перш за все провідними міжнародно-правовими принципами, а також усім масивом міжнародно-правових документів і не тільки тими, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України. До таких належать, зокрема: Загальна декларація прав людини 1948 року та Декларація про права осіб, що належать до національних або етнічних, релігійних та мовних меншин 1992 р. При моделюванні, проєктування національного законодавства слід враховувати положення також і міжнародно-правових документів, які мають рекомендаційний характер, як, наприклад тих, що були прийняті в рамках або під егідою ОБСЄ.
Значна частина положень законопроєкт є декларативними. Прикладом цього може слугувати нормативний текст част. 3. ст. 3., у якій «Держава гарантує особам, які належать до національних меншин, захист їх прав, свобод та охоронюваних законом інтересів у спосіб, визначений законом.» Адже ні в цій статті, ні в інших частинах Законопроєкт не знаходимо жодних положень щодо засобів та/або механізмів реалізації проголошених гарантій.
Відсутні також і посилання на конкретні чинні законодавчі акти, які спрямовані на забезпечення таких гарантій.
Внутрішні суперечності також властиві документу, що розглядаємо. Так відповідно до част. 1. ст. 3. «Держава гарантує громадянам України, які належать до національних меншин … права, передбачені статтею 5 цього Закону». В семи пунктах част. 2 ст. 5. у наведений перелік таких прав. При цьому у част. 3. цієї статті зазначено, що «Перелік прав осіб, які належать до національних меншин, визначений частиною 2 цієї статті, не є вичерпним. А част. 2. ст. 2. проголошено, що «Якщо міжнародним договором України, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені цим Законом, застосовуються правила міжнародного договору.»
У зв’язку з цим виникає питання: чи підпадають під гарантії держави праванаціональних меншин, які не включені до згаданих семи пунктів, зокрема і ті що передбачені міжнародними договорами?
Окремі з проголошених у ст. 5 прав, з тим змістовим наповненням, які встановлені у наступних статтях не піддаються ідентифікації як права національних меншин.
На приклад, право на свободу громадських об’єднань та мирних зібрань (пункт 2) част. 2. ст. 5.) у тлумаченні част. 1 ст. 7. означає «Особа, яка належить до національної меншини (спільноти), має право відповідно до закону брати участь у створенні та діяльності громадських об’єднань національних меншин (спільнот), у мирних зібраннях для здійснення та захисту своїх прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, мовних, екологічних та інших інтересів, її інтеграції в українське суспільство».
У зв’язку з цим виникають, зокрема такі питання:
- Особа, яка не належить до національної меншини цими правами не володіє?
- При відсутності цього законодавчого припису особа яка належить до національної меншини позбавлена цих прав?
Адже йдеться про основоположне право людини, яка за сучасною доктриною міжнародного права належить всім, і на користуванні якою заборонені будь-які обмеження, крім обґрунтовано визначених законом. З огляду на те, що Законопроєкт не передбачено жодних спеціальних правил, чи прав для діяльності громадських об’єднань національних меншин, проголошене і розтлумачене таким чином право є нічим іншим, як зайвим дублюванням проголошеної у ст. 4. заборони дискримінації.
Вищенаведене стосується також проголошеного в пункті 4) част. 2. ст. 5. права осіб належних до національних меншин на участь у політичному, економічному та соціальному житті, яке знаходить свого тлумачення у ст. 9 Законопроєкт. Адже у такому випадку також відсутні будь-які спеціальні норми – правила, або правові інститути які б сприяли участі таких осіб в суспільно-політичному житті. Тобто це право також обмежене фактичною забороною дискримінації.
Схожа, але дещо інша ситуація складається щодо права на свободу вираження поглядів і переконань, думки, слова, совісті та релігії проголошеного пунктом 4) част. 2. ст. 5., яке знаходить своє абсолютно слушне тлумачення в другому абзаці ст. 8: «Особа, яка належить до національної меншини (спільноти), має право вільно збирати, зберігати, використовувати та поширювати інформацію мовою своєї національної меншини (спільноти) усно, письмово або в інший спосіб – на свій вибір.»
Тут проблема полягає у тому, що чинне законодавство України, з огляду на численні приписи Закону України «Про забезпечення функціонування української мови як державної», яким встановлюються виключність використання державної мови в багатьох сферах суспільного життя (зокрема: ст. 12. робоча мова діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування; ст. 13. застосування державної мови в нормативних актах, діловодстві та документообігу; ст. 21. щодо мови вступних іспитів і мови вивчення іноземних мов; ст. 22. у сфері науки; ст. 23. умовності щодо мови театральних вистав; ст. 24. обмеження телерадіо передач мовами меншин 10 % на загальнодержавному та 20 % на місцевому і регіональному рівнях; ст. 31. мова технічній та проєктний документації; ст. 33. у сфері охорони здоров’я; ст. 34. у сфері спорту тощо) запропоновану норму щодо права вільного збирання та поширення інформації рідною мовою представниками національними меншинами роблять не тільки формальним, а навіть абсурдним.
Щодо права на використання мови національної меншини (ст. 10) слід зазначити, що автори Законопроєкт тільки у незначній мірі використали на користь мов меншин ті можливості, які містяться у Законі України «Про забезпечення функціонування української мови як державної». Так, єдиною публічною сферою, в якій використання мови національної меншини стає можливим без будь-яких умовностей та обмеженіє дійсно вільним, це публічні заходи, що організовуються та проводяться особами, які належатьдо національних меншин (част. 2. ст. 10).
В інших випадах дублюються обмежувальні приписи щодо використання мов меншин Закону України «Про забезпечення функціонування української мови як державної»(другий абзац част. 3 ст. 10., част. 5.та 6. ст. 10.), або вносяться зміни чи доповнення, які вносять додаткову невизначеність щодо їх практичного застосування. Так, на думку авторів Законопроєкт громадське об’єднання національної меншини організатор культурно-мистецького заходу зазапитом відвідувачів (глядачів) такого заходу забезпечує синхронний або послідовний переклад супроводу (конферансу) державною мовою (част. 3., част. 9., ст. 10.).
При цьому Законопроєкт не надає будь-яке роз’яснення щодо правил подачі таких глядацьких запитів, ні щодо форми, ні щодо термінів, ні щодо кількості осіб.
Можливість дублювання мовами меншин написів офіційних назв на вивісках органів місцевого самоврядування, комунальних підприємств та інформації для загального ознайомлення (част. 7. та 8. ст. 10) ставиться у залежність від рішення відповідних місцевих рад. Себто, стає можливим, тільки у місцевостях де відповідна меншина складає більшість населення та її представники складають більшість у відповідній місцевій раді.
Положення част. 10 ст. 10. щодо регулювання підзаконним актом особливостей використання мов національних меншин при наданні будь-якої топографічної інформації вважаємо таким, що суперечить одному з головних конституційних принципів захисту національних меншин, а саме закріпленими у ст. 92. Конституції України положенням відповідно до яких: Виключно законами України визначаються: права корінних народів і національних меншин (част. 3);порядок застосування мов (част. 4).
Крім вищенаведених цілковито погоджуємося з зауваженнями висловленими фахівцями Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України у Висновку до цього Законопроєкт (док.№ 16/03-2022/203633 від 29.11.2022 р.) стосовно порядку формування та повноважень центрального органу виконавчої влади, що формує державну політику у сфері національних спільнот (пункт 3. Зауважень.)
А також підтримуємо зауваження пункту 4. цього документу щодо пропонованого законопроєкту створення Центрів національних меншин. Адже дійсно «Запропонована редакція не дає чіткого уявлення щодо того, про створення яких елементів механізму держави йдеться. Вбачається, що реалізація наведених положень відповідними суб’єктами владних повноважень викликатиме труднощі, оскільки вони чітко не уявлятимуть, що вони мають створити – юридичну особу публічного права чи місце (приміщення) постійного або періодичного (тимчасового) знаходження представництв громадських об’єднань національних спільнот для проведення ними своїх статутних заходів.»
A törvénytervezet elérhetősége: https://itd.rada.gov.ua/billInfo/Bills/Card/40892
